Modern devletlerde anayasa, devletin ve idarenin oluşumu ve yetkileri bakımından en büyük yol gösterici olarak kabul edilir. Yazılı bir anayasası olmayan Birleşik Krallık’ta dahi birçok teamül, anlaşma ve yasa “anayasal dokümanlar” olarak kabul edilir. Hukuk sistemimizin kalanından farklı olarak idare hukukumuzu oluştururken temel aldığımız Türk idare hukuku ve onun temel aldığı Fransız ve İsviçre sistemlerinde anayasa pek çok açıdan önemli bir enstrümandır.
Anayasa uygulanırken geride kalan boşlukları yasalar doldurur. Yasaların bıraktığı boşlukları tüzükler doldurur. Tüzüklerin bıraktığı boşlukları genelgeler ve yönergeler doldurur. Başta kamu sistemi olmak üzere bir ülkedeki sosyal hayatın düzeninden ve refahından sorumlu olan bu dokümanlar modern insan hayatlarının olmazsa olmazıdırlar. Bırakacakları en ufak boşluklar dahi toplumlarda kaosa yol açmaya gebedir.
Bu boşlukların idare hukukunda yaratacağı problemler çok daha derin olma ihtimali taşır. Gündelik işlerin yürütülmemesinden başlayarak yetki gaspına kadar birçok hadise, yasalardaki boşluklardan doğabilir. Bunun en büyük örneği Anayasa’nın 108’inci maddesi tahtında verilmeyen Başbakanlık (veya bir başka bakanlık) vekâletinin getireceği sonuçlardır. 108’inci maddenin yarattığı boşluk diğer yasalarca da kapatılmamaktadır. Buna göre Başbakanlık makamının boşaldığı durumlarda teknik olarak sonsuza değin bir yeni bir atama yapılmaması ve bir hükûmet oluşmaması ihtimali vardır. Ersin Tatar’ın Cumhurbaşkanlığı görevine başladığı 23 Ekim tarihinden Saner hükûmetinin kurulduğu 9 Aralık tarihine kadar aslında hiç de azımsanamayacak bir süre geçmiştir. Eğer en sonunda üzerinde anlaşılan eklektik hükûmet kurulamamış olsa idi belki de bir seçim sürecine gidilmek durumunda kalınacak ve en az 45 günlük seçim süreci ve sonrasındaki koalisyon görüşmeleri esnasında çok daha uzun bir süre yürütme askıda olacaktı. Bu da o dönem olduğu gibi birçok hayati faaliyetin, ihalelerin, Bakanlar Kurulu kararlarının, emirnamelerin ve kararnamelerin askıya alınması anlamına gelecekti.
Bu noktada özellikle bireyci bir sistem olan, yani bir kişinin alacağı kararlara oldukça bağlı olan kamu sisteminde makamların boş kalması kamu hizmetinde ciddi aksaklıklara yol açmaktadır. Sadece bakanlıklara değil müsteşarlıklara, daire müdürlüklerine, şube amirlerine ve daha birçok göreve kimin hangi şartlarda vekâlet edeceği konusunda boşluklar söz konusudur. Bu tarz durumların önüne geçme konusunda Amerikan idaresi oldukça başarılıdır. Gerek devlet başkanlığı gerekse bizdeki bakanlıkların dengi olan sekreterlik pozisyonlarındaki boşalmalarda kimlerin görevi dolduracağı belirlidir. Genelde sekreterliklerin kendi içerisindeki pozisyonlara da (sekreter yardımcısı, müsteşar gibi) kimlerin vekâlet edeceğini belirleyen dokümanlar vardır. Buna karşın bizim sistemimiz bu tarz konularda ciddi eksiklikler içerir. Gündelik hayatın içerisinde olan olağan boşluklarda dahi ne yapılacağı tam olarak belli değilken savaş, terör saldırısı, doğal afet gibi olağanüstü koşullarda bir yönetim boşluğu ve doğal olarak en olmayacak anlarda bir kaosun oluşması işten bile değildir.
Bunun önüne geçilmesi için açık olan bakanların durumu Anayasa Madde 108(3) ve 108(5) ile açıklanır ve bir bakana ancak bir başkan bakanın vekâlet edebileceğini ancak on gün içinde yeni bir bakan atanması gerektiğini belirtir. Ancak bu metinler vekillik eden bakanın nasıl belirleneceğini açıklamaz. Teamüller gereği bir bakanlık boşalacağı zaman Başbakan’ın önerisi üzerine Cumhurbaşkanı tarafından bir atama yapılır. 108’inci maddenin boş bıraktığı alanlarda bir yasa tahtında düzenleme yapılması elzemdir. Bunun sebebi bir bakan olan Başbakan’ın yokluğunda yahut bir diğer bakanlık hakkında vekâlet vermediğinde ya da veremediğinde ne yapılacağının belli olmamasıdır. Bu bağlamda hangi bakana kimin vekâlet edeceğini her hükûmet değişiminde yayımlanacak bir tüzük ile belirlemek Anayasa’ya aykırı olmayacağı gibi buna yol veren bir yasanın da bulunması gerekir. Mesela böyle bir düzenleme ile yeni hükûmet kurulumunda oluşacak tüzükte şöyle bir sıranın örneği verilebilir:
“Olağanüstü bir durumda Sağlık Bakanlığı makamında oluşacak boşalmalarda yerine Cumhurbaşkanı tarafından vekâleten bir diğer bakan ya da asaleten yeni bir bakan görevlendirilmedikçe bu göreve aşağıdaki sıraya göre belirlenen bakanlar vekillik eder.
- İçişleri Bakanı
- Maliye Bakanı
- Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanı
- Turizm ve Çevre Bakanı
- Tarım ve Doğal Kaynaklar Bakanı
- …”
Bu tüzük sayesinde bir bakanlıkta oluşacak gaybubette ne yapılacağı belirlenmiş olmakla beraber, görevde tek bir bakan kaldığı hâlde dahi hükûmette devamlılık esas olabilir. Yani eğer Sağlık Bakanlığı boşalırsa bu göreve İçişleri Bakanı, eğer aynı anda ikisi birden boşalırsa bu göreve Maliye Bakanı, eğer üçü de aynı anda boşalırsa bu göreve Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanı gelecek şekilde bir düzenleme yapılabilir. Tüm bakanların aynı anda görevden ayrılmasını gerektirecek bir durum olması hâlinde ise zaruret prensibinden hareketle Anayasa’nın hüküm vermeyeceği şekilde müsteşarların geçici bir Bakanlar Kurulu oluşturmasına yol verilebilir.
Bakanların dışında müsteşarlar, genel sekreterler, müdürler veya amirlerin ani yokluğunda ne olacağına dair de kesin bir sonuç yoktur. 7/1979 sayılı Kamu Görevlileri Yasası Madde 80 tahtında “vekâlet edecek kamu görevlisinin, vekâlet edilecek kamu görevlisinden üst derecede olmaması koşuluyla” bir kamu görevlisinin bir diğer kamu görevlisine vekâlet edebileceğini belirtir. Ancak bir vekâletin başlaması için ilgili bakanın yahut yöneticinin bir görevlendirme yapması gerekir. Örneğin bir müsteşarın gaybubetinde onun görevini vekâleten bir bakanlık müdürü üstlenebilse de bu vekâlet ancak bu şekilde bir görevlendirme yapılırsa geçerlilik kazanır. Hâlbuki bunun önüne bahsedilen Kamuda Vekâlet Yasası ile geçmek mümkündür. 57/1977 sayılı Bakanlıkların Kuruluş İlkeleri Yasası uyarınca her bakanlıkta olması şart olan yöneticileri ön plana aldığımızda her bakanlık için geçerli olacak şu sıralamayı yapmak mümkün olabilir:
Müsteşar <- Bakanlık Müdürü <- Özel Kalem Müdürü <- Hukuk İşleri Amiri
Böylelikle bir müsteşarın yokluğunda onun görevlerine bir bakanlık müdürünün, bir bakanlık müdürünün yokluğunda bir özel kalem müdürünün ve bir özel kalem müdürünün yokluğunda bir hukuk işleri amirinin kendilerinin yerine kesintisiz olarak vekâlet etmeleri mümkün olacaktır. Bu durum yasanın izin vereceği bir tüzük ile de düzenlenebilir. Örneğin bir genel koordinatörün görev yaptığı bakanlıklarda bakanlık müdüründen önce bir genel koordinatörün müsteşara vekâlet etmesi beklenebilir. Ayrıca yapılacak tüzükler aracılığıyla daire müdürleri ile diğer müdürler de bu sıralamanın içerisine girebilir. Her dairede genellikle bir daire müdürünü ile en az bir müdür muavininin görev yaptığı varsayıldığında daire müdürlüklerinin kendisi için vekâlet çok ciddi bir sorun olarak görülmez, ancak şube amirlerinin gaybubetlerin bir sorun teşkil edebilir. Bu sebepler Vekâlet Yasası bu konulara da açıklık getirmek maksadı ile de kullanılabilir.
Özetlemek gerekirse bakanlıklardan tutun müsteşarlıklara, müdürlüklere ve hatta amirliklere kadar oluşan boşlukları hızlıca gidermek adına bir yasal düzenleme gereklidir. Anlatılan Kamuda Vekâlet Yasası da bunu sağlamakta önemli bir rol alacaktır. Bu yasanın ve altında oluşacak tüzüklerin hazırlanmasında ideal olarak Amerikan kamu sisteminin irdelenmesi olumlu olacaktır. Bunun sebebi de örnek olarak alabileceğimiz İngiliz sisteminin bireylere dayalı bir sistem olmadığından bir üst düzey yöneticinin yokluğunda sıklıkla acil olarak vekâlete ihtiyaç duyulmaması hasebiyle yeterli dayanağa sahip olmaması veya bir diğer örnek olarak alabileceğimiz Türk sisteminde de bu konuda müsteşar yardımcıları, özel kalem müdürü yardımcıları gibi kadrolar barındıran geniş merkezî teşkilatların varlığı olarak gösterilebilir.
Tüm bu bağlamlar değerlendirildiğinde, devletin devamlılığı prensibi ile kamudaki tüm yöneticilik pozisyonları hakkında olağanüstü şartlarda vekâleti düzenleyen bir yasanın yapılması önem arz etmektedir. Yakın zamanda yaşanmışlıklardan ve önceki örneklerden de sabit olacağı üzere bu konuda pek çok adıma ihtiyaç vardır.